О концептуальных основах развития банковской системы России

(Доклад Вице-президента АРБ В.Попкова на Х съезде АРБ)

г.Москва 23 мая 2000

Развитие современной банковской индустрии в России на протяжении десятилетнего периода ее существования происходило в отсутствие какой-либо концепции, принятой государством и поддержанной экономическим сообществом. В какой-то мере это было оправдано - на этом длительном, сложном этапе, полным противоречий и ошибок, трудно было определить осмысленную стратегию развития банковской отрасли.

Кроме того, государство всегда “молчаливо” предполагало, что развитием банковской системы должен заниматься Банк России, но в Законе “О Центральном банке РФ” ему предписано в качестве главной задачи поддержание устойчивости национальной валюты, а надзор и регулирование не могут разрешить проблему концептуального развития.

С избранием нового Президента России можно с осторожным оптимизмом считать, что закончился этап псевдолиберального развития экономики, когда государство провозгласив свободу всех и вся, без колебаний вторгалось в сферу бизнеса, приближая одних и отдаляя других, когда это было выгодно тем или иным группам влияния. Новая власть в частности уже провозгласила два ключевых принципа – равноудаленности и концептуального подхода к развитию страны и отдельных отраслей.

Начался новый этап развития, он требует четкой формулировки государственных приоритетов, государственной политики во всех основных отраслях, включая банковскую индустрию

Сегодня, на волне начавшихся политических и экономических изменений банковская отрасль также меняется. Этот процесс пытаются регулировать: в частности, в Думе рассматриваются многочисленные поправки к действующим законам и новые проекты. Но до сих пор рассмотрения идут вне какой-либо целостной системы взглядов на основные принципы развития банковского дела, без полного учета уроков прошедших кризисов. Хотя надо отдать должное Комитету Государственной Думы по банкам и финансовым рынкам, возглавляемым А.Н.Шохиным - созданный при Комитете Экспертный совет позволит более полно учесть интересы государства, ЦБ и банковского сообщества.

Разработка концептуальных основ развития банковского дела в России не является “данью моде” - она ведется в рамках АРБ на протяжении более, чем двух лет. Начало было положено еще в апреле 1998 года, когда на VIII съезде АРБ рассматривался проект Концепции регионального развития банковской индустрии РФ. Августовский кризис заставил отложить работу над этим документом. После того, как улеглась “пыль” после кризиса, работа над созданием стратегического документа развития банковской отрасли возобновилась.

В начале 1999 года накануне IX съезда АРБ в Совет Ассоциации была представлена записка Уральского банковского союза “О необходимости и основных направлениях реформирования банковской индустрии РФ”, в которой содержался ряд концептуальных моментов, касающихся вопросов развития банковской отрасли.

Собственный опыт, накопленный Ассоциацией, а также научные разработки, предложения от Комитетов АРБ, мнения отдельных банков, публикации в финансово-экономических изданиях были обобщены в “Концептуальных основах развития банковской системы России”, которые сегодня вынесены на Ваше рассмотрение. В проекте основ был учтен опыт реформирования банковских систем других стран, отражены основные меры, которые в том или ином виде принимались для устранения системных кризисных явлений в финансовой сфере.

Разработчики, представленные двумя группами специалистов - Научно-Экспертного Совета АРБ (г.Москва) и Международного института А.Богданова (г.Екатеринбург) использовали сочетание двух подходов – проблемно-целевого и системно-конструктивного. Основой первого является выделение проблем и, по принципу “есть проблема - есть цель”, формулируются цели и пути их достижения. Системно-конструктивный подход рассматривает банковскую отрасль как систему, обладающую большим потенциалом самоорганизации. Основное внимание при этом уделяется формулировке принципов, в соответствии с которыми государство может развивать банковскую отрасль на основе законов и правительственных решений: многоукладность, равноправная конкуренция, рыночная дисциплина, развитие финансово-экономического федерализма, соответствие кредитно-финансового сектора реальному и т.д.

.

Многоукладность – это признание наличия различных групп банков и их специализации, развитие многих форм и видов финансовых услуг, в том числе небанками. Действующее законодательство утверждает, что банковская система в России состоит из двух уровней, однако на самом деле картина значительно сложнее, и второй уровень представлен по меньшей мере пятью совершенно непохожими друг на друга группами.

Первая группа – это кредитные учреждения, в которых государство либо напрямую, либо через Банк России владеет контрольным пакетом акций. Это Сбербанк, Внешторгбанк РФ, ВЭБ, Российский банк развития, а также создающийся Рос сельхозбанк.

Следующая группа - крупные многофилиальные столичные банки, которые не являются государственными, однако их деятельность сильно зависит и связана с государственными структурами. Названия этих банков у всех на слуху, количество в пределах десяти-пятнадцати.

Третья группа, это условно говоря, “отраслевые” кредитные учреждения, выполняющие роль обслуживающих банков основных отраслей народного хозяйства: это нефтяные, газовые, железнодорожные, атомные и другие. Сюда же можно включить значительное число “карманных” кредитных учреждений, сосредоточенных в основном в Москве.

Четвертая группа – банки-резиденты с участием иностранного капитала, которые все больше заявляют о себе.

И наконец, пятая группа банков это региональные кредитные учреждения, работающие в основном на местных рынках.

При формально провозглашенном равенстве всех банков наибольшие конкурентные преимущества прежде всего по ресурсному обеспечению имели и имеют банки первых двух групп. Третья группа также активно перераспределяет ресурсы в пользу центра.

В результате 80% финансовых ресурсов сосредоточено в столичных кредитных учреждениях, ресурсная база многочисленной группы региональных банков резко сужена, быстрыми темпами сокращается количество банков в регионах. Понимая опасность подобной политики концентрации рисков, в первое время после кризиса раздавались здравомыслящие голоса о необходимости ее корректировки. Идея более дифференцированной многоукладной системы была выдвинута руководством Центрального банка РФ в начале 1999 года, но не получила законченного развития. Напомним, что ЦБ предлагал в рамках классической двухуровневой системы выделить две принципиально различные группы кредитных организаций - контролируемых государством (общефедеральных, отраслевых, специализированных) и банков с частным капиталом.

Опыт развитых стран (США, страны Западной Европы, Япония) и государств с переходной экономикой, добившихся в последние десятилетия устойчивого экономического роста свидетельствует, что многоукладность является одним из важных факторов, препятствующих развертыванию кризисных явлений и обеспечивающих более равномерное насыщение банковскими услугами секторов экономики и территорий. Такая система позволяет эффективно развиваться всем сегментам кредитно-финансового сектора – государственному кредиту, отраслевым и специализированным банкам, малому и среднему банковскому бизнесу, учреждениям муниципального кредита, кредитным союзам и обществам взаимного страхования и др.

Многоукладность, принятая как политика может во многом создать предпосылки для формирования “здоровой” конкуренции как внутри данных групп, так и между ними.

Надо признать тот факт, что сейчас нет равноправной конкуренции, в каждой из групп она имеет свои особенности, а между группами принимает совершенно нерегулируемые формы. Опрос, проведенный Комитетом по региональной политике АРБ среди 80 региональных банков показал, что более половины из них указывают на факт существования неценовых форм конкуренции со стороны филиалов московских банков. Закон, который должен был бы регулировать конкуренцию в банковской сфере “О защите конкуренции на финансовых рынках” совершенно к этому непригоден. В нем идет речь о рынке услуг и ни слова о главной для банков области конкурентной борьбы - рынке ресурсов.

Главным держателем ресурсов является государство. Поэтому государственные ресурсы должны предоставляться коммерческим банкам в обмен на долгосрочные обязанности по поддержке и развитию конкретных федеральных программ в рамках инвестиционной, структурной, социальной политики государства и др. Или вариант создания системы специализированных государственных банков, чьей задачей будет финансирование конкретных государственных проектов – федеральные инвестиционные и социальные программы, обслуживание госдолга, структурная и инвестиционная политика государства в АПК, индустриальной и строительной сферах.

Равноправная конкуренция и рыночная дисциплина предполагают наличие четких общих “правил игры”, эффективную систему реагирования на их нарушение, исключение “двойных” стандартов, законодательное ограничение неформальных связей менеджмента банков и государственных чиновников. Есть и более тонкие вопросы требующие регулирования. Если, например, министр-руководитель отрасли “накачивает” свой банк деньгами за счет подведомственных ему государственных предприятий - то является ли это равноправной конкуренцией? На наш взгляд - нет, но пока нет закона, никто не может этому препятствовать.

Следующий принцип - финансово-экономический федерализм. Необходимо признать, что сложившаяся структура финансовых потоков и банковской системы не соответствует декларируемой системе федеративных отношений.

Экономический потенциал многих регионов значительно больше объема финансового капитала, циркулирующего в регионе. По различным оценкам банки регионов с развитым промышленным потенциалом (Тюменская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Красноярский край и др.) обслуживают не более 30-40% финансовых потоков предприятий региона. Это обусловлено особенностями приватизации предприятий, в результате которых реальными владельцами большинства крупных и успешных промышленных компаний стали те или иные группы с головным офисом в Москве. Действующая до сих пор система ставит практически любой крупный бизнес в серьезную зависимость от формальных и неформальных отношений с федеральной властью и, как следствие, стимулирует перенос в столицу головной конторы и основных финансовых операций.

Из принципа финансово-экономического федерализма, понимаемого как обеспечение адекватного экономике региона финансового потенциала, снижения системных рисков в банковской отрасли за счет территориального их размещения, укрепление экономической основы федеративных отношений вытекает концепция новой роли региональных банков в экономике - регион не может обладать серьезным финансовым потенциалом, выполнять свои обязательства перед центром, перед населением региона, не обладая при этом сильной банковской системой. В крупных областях это хорошо понимают и ведут целенаправленную работу по укреплению банков региона. Так, недавно Экономический совет при Губернаторе Свердловской области рассмотрел и одобрил Концепцию развития банковской системы области; в настоящее время на ее основе разрабатываются специальные программы, в которых участвуют исполнительные органы власти.

И наконец принцип соблюдения национального приоритета в банковской системе. Национальные интересы страны требуют формирования самостоятельной, устойчивой банковской системы. Именно с национальными приоритетами должна быть связана политика в отношении банков с участием иностранного капитала. Тезис о том, что широкий допуск данных кредитных учреждений на российский рынок банковских услуг усилит конкуренцию и, соответственно, ускорит эффективное развитие отрасли, не совсем корректен. Вряд ли можно говорить о равноправной конкуренции, так как конкурировать будут не конкретные банки, а стабильность и устойчивость той или иной западной страны с нестабильностью и изменениями в России. В связи с этим необходимо очень осторожно подходить к деятельности иностранных кредитных учреждений.

Таким образом, пять названных принципов образуют стратегическую основу развития банковской отрасли.

В свою очередь проблемно-целевой подход требует сформулировать главную цель и пути, по которым будет идти развитие - это модернизация отечественной банковской системы, ее использование в качестве эффективного инструмента в преобразовании экономики, придания ей постоянно действующего импульса развития. На ближайшем этапе это означает необходимость оздоровления банковской системы, ее рекапитализации, высвобождение потенциала банковской системы в развитии реального сектора и решении социальных задач.

Стратегическая задача, которую необходимо при этом решать - это осуществление перехода к интенсивному развитию банковской системы, наращиванию капитала и созданию эффективной инфраструктуры. Понятно, что в полной мере указанные цель и задача могут быть решены только в условиях экономического роста. Но этот рост также зависит от решения конкретных задач, которые можно и нужно реализовать уже сегодня. Они хорошо известны и как разрозненные проблемы неоднократно обсуждались и предлагались для решения. Сейчас они внесены в концептуальные основы как система мер, требующих решения властных органов. Необходимо решить ряд комплексных, во многом взаимосвязанных задач.

Первое - это повышение капитализации банков. Причем речь идет отнюдь не о проблемных банках, гораздо больший положительный эффект принесло бы увеличение капиталов вполне здоровых кредитных организаций. Совокупный капитал российских банков вернулся на докризисный уровень лишь номинально. Реальный капитал отечественной банковской системы около 5 млрд. долл. США. Это ниже капитала одного не самого крупного американского банка. Конечно, хотелось бы исправить эту ситуацию быстро и такая практика прямого участия государства в рекапитализации банков в ряде стран имеется.

Но у государства есть в распоряжении и другие способы, позволяющие найти источники рекапитализации в самой банковской системе. Значительный эффект могут дать косвенные меры поддержки банков со стороны государства. Для этого: необходимо отказаться от дискриминации банковского бизнеса и распространить на него ставки налога на прибыль на уровне действующем для предприятий разрешить банкам в полной мере относить расходы на создание целевых резервов на уменьшение налогооблагаемой базы; относить на себестоимость расходы на модернизацию, развитие филиальной сети и создание дополнительных офисов;.

Следующая задача – реструктуризация банковской системы. Объективно здесь два основных направления усилий. С одной стороны это оздоровление - путем ликвидации либо санации проблемных банков. С другой стороны, это создание банковских учреждений и построение отношений между банками различных категорий, соответствующее потребностям российской экономики и общемировым тенденциям развития банковского дела. Для ускорения процесса оздоровления банковской системы необходимо внести поправки в Федеральный закон “О реструктуризации кредитных организаций”, имея в виду: повысить степень защищенности прав и законных интересов собственников и кредиторов банков; изменить чрезмерно высокие показатели, которым должны соответствовать кредитные организации, подпадающие под действие Закона; предусмотреть возможность добровольного обследования и перехода банков под управления АРКО; определить постоянные источники финансирования Агентства (к примеру, путем ежегодного выделения квоты в расходной части федерального бюджета); внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”.

Современный мир движется в направлении концентрации банковских капиталов, их укрупнения, слияния, образования мощных банковских групп. Нам этого тоже не избежать. И если вопрос о присоединении решается достаточно быстро и есть практический опыт, то в отношении слияния все обстоит сложнее. Прописанный механизм оказался, видимо, слишком сложен и мало кто из банков, даже понимая необходимость слияния решается идти на это. Более предпочтительнее была бы возможность постепенного хода такого процесса, начиная с взаимодействия на договорной основе, постепенного объединения операций и услуг, создания банковских групп и холдингов и т.п. Должна сохраняться возможность выхода из предполагаемого союза на любом этапе. Возможно, это лучше сделать на основе закона, а не инструкций.

Следующая задача, имеющая исключительное значение для успешного развития российской экономики – это построение взаимодействия банков с реальным сектором.

Коммерческие банки заинтересованы в кредитовании реального сектора. Это классическая банковская операция с хорошо изученными рисками. Но здесь есть две критических проблемы. Это – недостаточная защищенность банков в отношениях кредитор – заемщик и краткосрочность пассивов. Банки не могут расширять кредитование, потому что государство не обеспечивает защиты их интересов в случае возникновения проблем с возвращением ссуд.

В документе в очередной раз предлагается отменить действующую очередность погашения ссуд банков при недостаточности средств на расчетных счетах предприятий. Сейчас банки в этой очереди последние. А ведь речь идет о возврате аккумулированных банками “чужих” средств.

Надо упростить процедуру регистрации залога, и его изъятия у недобросовестных заемщиков. Сейчас оформление прав собственности на имущество из залога может при активном противодействии этому заемщику растянуться на годы. Нуждается в улучшении процедура рассмотрения требований банков в арбитражных судах, в исполнительном производстве. Здесь также следует учитывать главную особенность - всякое затягивание сроков означает не просто простаивание средств, а прямой убыток для банков, так как по своим обязательствам им все равно приходиться платить. В общем, пока государство не предоставит банкам эффективных институтов защиты прав кредитора, ни какие специальные мероприятия по стимулированию кредитования реального сектора не дадут нужного эффекта.

Что касается проблемы удлинения сроков пассивов, то она кардинально может быть решена только при оздоровлении и росте экономики; но значительный резерв заключен в повышении доверия к отечественным банкам. На это, в частности, направлена система гарантирования вкладов.

Для решения этой задачи необходимо ускорить принятие закона о гарантировании вкладов, чтобы коммерческие банки на равных конкурировали со Сберегательными банком РФ, который имеет государственную гарантию.

Одновременно следовало бы исключить из Гражданского Кодекса РФ статью 837, обязывающую банки выдавать сумму вклада по первому требованию вкладчика. Интересы граждан будут обеспечиваться законом о гарантировании вкладов, в котором следовало бы предусмотреть гарантии только на средне - и долгосрочные вклады.

Еще более сложной проблемой является активизация инвестиционной деятельности банков. В проекте “Основ...” предлагается ряд мер, и вся основная надежда возлагается на государство. Пока в экономике сохраняется денежные суррогаты, бартер, неплатежи, банковская система не сможет активно содействовать решению многих социально-экономических задач. По-прежнему будет тормозиться развитие инвестиционного процесса, не повыситься собираемость налогов. В стране еще не созрели условия для долгосрочных накоплений и ни один коммерческий банк не пойдет на риски длительных инвестиций без государственных гарантий. Российский банк развития также потребует государственной поддержки. Интересным является предложение о синдикации кредитных ресурсов и соответствующем распределении рисков, для этого необходима хорошо прописанная законодательная и нормативная база.

В разделе внешнеэкономической деятельности банков наиболее крупным и перспективным является предложение о создании на базе ММВБ Международного финансового центра, который мог бы стать связующим звеном в международной сети финансовых рынков. Это позволит также российским банкам, в том числе и из глубинки расширить возможность привлечения и размещения ресурсов, активизирует работу по ускорению восстановления основных сегментов финансового рынка, включая рынки гособязательств, корпоративных ценных бумаг.

В разделе, посвященном расчетной системе также важным и принципиальным является предложение о создании Федерального расчетного центра на базе расчетной сети ЦБ РФ. В то же время справедливо отмечается, что каждый банк должен иметь возможность выбора форм расчетов, так как только наличие конкурентных начал в расчетной системе может поддерживать качество обслуживания клиентов.

В связи с развитием Интернет-экономики перспективным является внедрение развития расчетов по пластиковым карточкам, электронных денег, осуществление расчетов через Интернет в режиме “on-line”. В связи с этим необходимо отметить два важных момента: необходимость снятия резервирования со средств, находящихся на пластиковых картах и принятие закона, легализирующего для третьих лиц электронный документооборот в банковском секторе.

В завершающей части “Основ...” рассматриваются вопросы укрепления законодательной базы и совершенствования взаимодействия банковского сообщества с Правительством и ЦБ РФ.

Темпы развития банковского права существенно отстают от потребностей развития банковской индустрии. Огромные масштабы приобрело ведомственное нормотворчество, ряд ключевых вопросов до сих пор не определен законодательно, а делегирован различным министерствам и ведомствам. Отсутствие адекватной правовой базы является одним из основных препятствий развития многих сегментов кредитно-финансового сектора.

Необходимо установить приоритет законов над подзаконными актами Банка России, различных министерств и ведомств, сократить количество отсылочных норм в действующих правовых актах. Назрела необходимость разработки и принятия ряда новых основополагающих законов, некоторые из них уже упоминались, а основной перечень приведен в проекте. Важным этапом должна стать разработка единого документа основ банковского законодательства, которые в конечном счете органически войдут в Банковский кодекс.

Необходимо предусмотреть повышение роли Национального банковского Совета, расширения его состава, пересмотреть полномочия этого органа, установить обязательность направления ему на заключение проектов наиболее важных документов. В то же время для усиления взаимодействия с исполнительной властью (прежде всего по вопросам, связанных с деятельностью МНС, ГТК, ВЭКа) целесообразно создать при Правительстве специальный орган на общественных началах, в рамках которого банки и власть могли бы рассматривать возникающие проблемы.

С учетом опыта работы такого органа Правительству было бы легче решить обсуждающиеся сейчас вопросы о сроках и объеме полномочий, подлежащих в будущем передаче от ЦБ к исполнительной власти. В настоящее время, пока в стране сохраняется неустойчивая ситуация, не стабилизировалась экономика, представляется нецелесообразным поспешное выделение надзора из ЦБ.

Уважаемые коллеги!

Очерченные задачи служат главной цели - полноценному выполнению банковским сообществом возлагаемых на него надежд по поддержке развития народного хозяйства России и решения социальных проблем.

Надеемся, что сформулированные сегодня положения и документ, представленные Вашему вниманию, после обсуждения на съезде и доработки, послужат основой для подготовки на государственном уровне Концепции развития банковской системы России.